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문화유산법상 협의 의무, '역사문화환경 보존지역' 내로 한정...서울시의회 손 들어줘
세운상가에서 본 종묘 공원과 종묘. 연합뉴스
국가유산청(옛 문화재청)과 협의 없이 역사문화환경 보존지역 바깥의 개발 규제를 완화한 서울시 조례 개정이 유효하다는 대법원의 최종 판결이 나왔다.
대법원 1부(주심 신숙희 대법관)는 6일 문화체육관광부 장관이 서울시의회를 상대로 낸 '서울특별시 문화재 보호 조례' 일부개정안 의결 무효확인 소송에서 원고 패소로 판결했다.
이번 판결의 핵심 쟁점은 서울시의회가 국가유산청과 협의 없이 보존지역 밖 규제 조항을 삭제한 절차의 적법성이었는지 여부였다.
대법원은 "상위법령(문화유산법)이 '역사문화환경 보존지역'을 초과하는 지역에서의 보호 사항까지 국가유산청장과 협의해 조례로 정하도록 위임했다고 해석되지 않는다"고 명확히 밝혔다.
이에 대해 대법원은 문화유산법상 시·도지사가 국가유산청장과 협의해야 할 내용은 '역사문화환경 보존지역'을 정하는 문제에 한정된다고 보았다.
따라서 보존지역 밖에 대해서까지 협의를 거칠 법적 의무는 없으며, 서울시의회의 조례 개정 의결이 법령 우위 원칙에 위반되지 않는다고 결론 내렸다.
대법원 전경. 연합뉴스TV 제공
이번 갈등은 2023년 9월, 서울시의회가 '서울특별시 문화재 보호 조례' 19조 5항을 삭제하는 개정안을 의결하면서 시작됐다.
해당 조항은 서울시가 정한 보존지역(국가지정유산 경계 100m 이내) 밖이라도 "건설공사가 문화재에 영향을 미칠 것이 확실하다고 인정되면" 그 영향을 검토하도록 규정하고 있었다. 서울시의회는 이 조항이 상위법보다 포괄적인 과도한 규제라는 입장에서 삭제를 결정했다.
당시 문화재청은 문화유산법에 따른 협의 절차가 필요하다고 반발했으나, 서울시의회는 이를 받아들이지 않고 개정 조례를 공포했다. 이에 문화체육관광부가 조례 무효 확인을 구하는 소송을 대법원에 제기했다.
한편, 소송 중 조례가 폐지되고 대체되면서 소송을 유지할 이익(소의 이익)이 있는지 여부도 쟁점이 되었다. 대법원은 삭제 상태가 현행 조례에서도 유지되고 있어 재개정 등에 영향을 줄 수 있으므로 소의 이익은 인정된다고 보았다.
다만, 문체부가 현행 조례 자체의 무효를 구한 예비적 청구에 대해서는 "지방자치법상 재의 요구 지시를 거치지 않아 허용되지 않는다"며 각하했다.
이번 판결은 '왕릉뷰 아파트' 사태와 유사한 우려가 제기된 종묘 맞은편 세운4구역 재개발 사업과 맞물려 큰 주목을 받았다.
서울시가 최근 해당 구역에 최고 145m 높이의 고층 빌딩을 허용하는 재정비계획을 고시했기 때문이다. 서울시 측은 세운4구역이 종묘로부터 약 180m 떨어져 보존지역(100m) 밖에 있으므로 규제 대상이 아니라는 입장이다.
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이우창
기자
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